Апелляционное определение Новгородского областного суда от 28.08.2015 N 2-4711/15-33-1868 <Об оставлении без изменения решения Новгородского районного суда Новгородской области от 23.06.2015 N 2-4711/15, которым было признано утратившим силу решение Думы Великого Новгорода от 29.05.2015 N 508 "Об удалении Мэра Великого Новгорода Ю.И.Бобрышева в отставку">
НОВГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 августа 2015 г. по делу № 2-4711/15-33-1868
Судебная коллегия по административным делам Новгородского областного суда в составе:
председательствующего - Есаковой С.В.,
судей - Алещенковой И.А. и Котовой М.А.,
при секретаре - Г.,
с участием прокурора Сидоровой С.А., заявителя Б., представителей заявителя Ф. и Л., представителей заинтересованного лица Думы Великого Новгорода Д. и Е., представителя заинтересованного лица Администрации Великого Новгорода К.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 28 августа 2015 года по докладу судьи Алещенковой И.А. дело по апелляционным жалобам Думы Великого Новгорода и Администрации Великого Новгорода на решение Новгородского районного суда Новгородской области от 23 июня 2015 года по заявлению Б. о признании незаконным и отмене решения Думы Великого Новгорода от 29 мая 2015 года № 508 "Об удалении Мэра Великого Новгорода Б. в отставку",
установила:
Б. обратился в суд с заявлением о признании незаконным и отмене решения Думы Великого Новгорода от 29 мая 2015 года № 508 "Об удалении Мэра Великого Новгорода Б. в отставку", в обоснование заявления указав, что 29 мая 2015 года Дума Великого Новгорода приняла решение об удалении заявителя как Мэра Великого Новгорода в отставку с 29 мая 2015 года по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон № 131-ФЗ) за неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Данное решение заявитель считает незаконным, вынесенным с нарушением порядка, предусмотренного Федеральным законом № 131-ФЗ, в отсутствие к этому оснований и без предоставления доказательств, свидетельствующих о неисполнении заявителем возложенных на него обязанностей в течение трех и более месяцев, без надлежащего уведомления о дате и времени заседания Думы Великого Новгорода, на котором должно было быть принято решение об удалении в отставку, без надлежащего вручения заявителю обращения депутатов и проекта решения об удалении в отставку, без предоставления возможности дать объяснения по поводу обстоятельств, послуживших основанием для его удаления в отставку. Так, о дате проведения заседания Думы Великого Новгорода он узнал, находясь за пределами Великого Новгорода и из средств массовой информации. В период с 21 по 29 мая 2015 года он пребывал в ежегодном оплачиваемом отпуске, ранее запланированном, а с 26 по 28 мая 2015 года находился в заграничной командировке. Просьба, содержащаяся в письме, направленном 27 мая 2015 года в адрес председателя Думы Великого Новгорода, о переносе решения вопроса об отставке на более поздний срок, была отклонена. Таким образом, он необоснованно был лишен права предоставить депутатам объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку. Кроме того, изложенные в обращении депутатов факты сводятся к оценке полноты и достаточности, а также законности действия Мэра Великого Новгорода при осуществлении им своих полномочий, но не подтверждают неисполнение им в течение трех и более месяцев своих обязанностей и не свидетельствуют о его фактическом самоустранении от их исполнения.
Вышеуказанным решением суда заявление Б. удовлетворено, решение Думы Великого Новгорода от 29 мая 2015 года № 508 "Об удалении Мэра Великого Новгорода Б. в отставку" признано незаконным и отменено.
В апелляционной жалобе Дума Великого Новгорода полагает постановленное решение незаконным, необоснованным, подлежащим отмене в связи с неправильным применением судом норм материального права и неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела.
В обоснование жалобы указано, что судом не применены положения пункта 3 статьи 55 Регламента Думы Великого Новгорода, устанавливающие порядок и сроки созыва внеочередных заседаний Думы Великого Новгорода, а соответствующие выводы суда о том, что Думой Великого Новгорода нарушен порядок и срок для внесения проекта оспариваемого решения Думы, ошибочны.
Судом не учтено то обстоятельство, что имевшие место пробелы в проекте решения Думы Великого Новгорода могут быть заполнены путем внесения редакционных технических правок, голосование по внесению которых депутатами не производится и не может зависеть от их волеизъявления. Проект решения Думы Великого Новгорода об удалении Мэра Великого Новгорода в отставку не мог содержать сведения о реквизитах письма, отражающего мнение Губернатора области относительно инициативы депутатов исходя из предусмотренного законодательством порядка возбуждения процедуры рассмотрения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку. В соответствии с Регламентом Думы Великого Новгорода после принятия проекта допускается его редакционная техническая правка в соответствии с законодательной техникой и правилами русского языка.
Является неверным вывод суда о необходимости исключения из результатов голосования голосов депутатов, не участвовавших в заседании Думы Великого Новгорода, но выразивших свое мнение в письменных заявлениях.
Судом не учтены обстоятельства, свидетельствующие о злоупотреблении заявителем правом. Так, о нахождении с 21 мая 2015 года в отпуске заявитель не поставил в известность участников состоявшегося 21 мая 2015 года совещания у Губернатора области. Заявитель самостоятельно принял решение о заграничной командировке в г. Любек с 26 по 28 мая 2015 года, при этом объективных причин для отказа от командировки не имелось. Таким образом, он сознательно спланировал свое время таким образом, что в день заседания Думы Великого Новгорода находился за пределами Российской Федерации и не мог дать объяснения на ее заседании лично. Кроме того, несмотря на период командировки с 26 по 28 мая, заявитель направился за границу накануне и возвратился только 29 мая 2015 года. Отправив 27 мая 2015 года письмо с просьбой о переносе рассмотрения вопроса о его удалении в отставку с электронной почты заграничного отеля, заявитель не преследовал цели получить на него ответ. В свою очередь Дума Великого Новгорода, направив ответ на полученное письмо, осуществила все возможные на тот момент действия по доведению до заявителя своей позиции. Кроме того, посещение 25 и 29 мая 2015 года города Прага Чешской Республики не было заявителем согласовано в установленном порядке, что свидетельствует о том, что его нахождение 25 и 29 мая 2015 года за пределами Российской Федерации не могло быть известно Думе Великого Новгорода при определении даты заседания. Будучи достоверно уведомленным о заседании Думы Великого Новгорода 29 мая 2015 года, заявитель с 21 по 27 мая не предпринял ни одного действия, направленного на уведомление Думы Великого Новгорода о невозможности участия в заседании и/или о необходимости предоставления дополнительного времени для подготовки к заседанию. При этом какие-либо объективные причины, по которым он не мог присутствовать на заседании Думы лично, отсутствовали. Вопросы, послужившие основанием для выдвижения депутатами инициативы, были известны Б., он не был ограничен в выборе форм предоставления своих объяснений. При этом вывод суда о наличии только двух дней для такой подготовки является неверным, поскольку с 21 по 25 мая 2015 года заявитель находился в Великом Новгороде и располагал реальной возможностью как подготовить объяснения лично, так и возложить обязанности по их подготовке на подчиненных. Мотивы исключения из времени для подготовки объяснений двух выходных дней 23 и 24 мая 2015 года судом не приведены. Нахождение заявителя за границей в последующие дни также не являлось препятствием для представления возражений, в том числе посредством электронной связи. Судом оставлен без внимания тот факт, что в феврале 2015 года Б. уже побывал в очередном оплачиваемом отпуске, а потому объективных оснований предоставлять самому себе отпуск с 21 мая 2015 года как раз на период подготовки к заседанию Думы Великого Новгорода и самого заседания, также не имелось. Судом не учтено, что Думой Великого Новгорода предприняты все меры для обеспечения заявителю возможности дать соответствующие объяснения. При этом на Думу как на представительный орган местного самоуправления не возлагается обязанность рассмотрения каких-либо ходатайств, в частности о переносе заседания и принятие по этому вопросу мотивированных решений. Кроме того, в решении не указаны причины, по которым суд выявленные нарушения отнес к числу существенных и дающих основание к отмене принятого решения. В жалобе содержится просьба постановленное решение отменить и постановить новый судебный акт, которым в удовлетворении заявления отказать.
В апелляционной жалобе Администрация Великого Новгорода также полагает состоявшееся судебное постановление незаконным, необоснованным, подлежащим отмене в связи с нарушением норм материального и процессуального права, при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела. В жалобе в целом приводятся доводы, аналогичные доводам жалобы Думы Великого Новгорода. В частности, указывается о заблаговременном уведомлении заявителя о заседании Думы Великого Новгорода, что позволяло заявителю, действуя разумно и добросовестно, не только иметь возможность, но и принять меры для надлежащей подготовки к заседанию 29 мая 2015 года. Указывается, что судом не обоснован вывод о том, каким образом 2 выходных дня и три дня командировки повлияли на подготовку заявителя к заседанию, и почему они не учтены в общем сроке, имевшемся у заявителя. Таким образом, Б. имел достаточный срок для подготовки объяснений, имел право отказаться от заграничной командировки, то есть реализовать свои права, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, однако этого не сделал. Судом не дана оценка тому факту, что из командировки заявитель возвратился не со всей делегацией, а на день позднее. Возвратившись в срок, он имел возможность принять участие в заседании Думы. Заявив 27 мая 2015 года о переносе заседания, он не предпринял каких-либо действенных мер, чтобы установить результаты рассмотрения такого ходатайства. При этом им не были созданы условия для получения ответа на свое письмо. Таким образом, действия заявителя свидетельствуют о его уклонении от дачи объяснений депутатам и злоупотреблении своими правами. В жалобе также содержится просьба постановленное решение отменить и постановить новый судебный акт, которым в удовлетворении заявления отказать.
На жалобы Б. принесены возражения, в которых он полагает состоявшееся решение законным и обоснованным, а доводы апелляционных жалоб несостоятельными.
На апелляционную жалобу Администрации Великого Новгорода Думой Великого Новгорода представлен письменный отзыв с изложением доводов в поддержку жалобы.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, поддержанных в судебном заседании представителями заинтересованных лиц, заслушав заключение прокурора Сидоровой С.А., полагавшей судебное решение подлежащим отмене, а доводы жалоб заслуживающими внимания, судебная коллегия оснований для отмены решения суда не установила.
Согласно части 1 статьи 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
В соответствии с частью 1 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (пункт 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
В соответствии с частью 3 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (часть 4 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
В случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 5 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения (часть 7 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (часть 8 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования (часть 9 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
Согласно части 13 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ при рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:
1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;
2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования (часть 15 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
В силу части 17 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято решение об удалении его в отставку, вправе обратиться с заявлением об обжаловании указанного решения в суд в течение 10 дней со дня официального опубликования такого решения.
Аналогичная процедура удаления главы муниципального образования в отставку предусмотрена статьей 43-1 Устава муниципального образования - городского округа Великий Новгород (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений).
В силу статей 12, 56 ГПК РФ правосудие по гражданским делам осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как основание своих требований и возражений.
При этом в силу части 1 статьи 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
Как усматривается из материалов дела и установлено судом, на основании решения избирательной комиссии Великого Новгорода № 70/1-3 от 9 сентября 2013 года выборы Мэра Великого Новгорода признаны состоявшимися и действительными, установлено, что Мэром Великого Новгорода избран Б.
Решением Думы Великого Новгорода от 17 сентября 2013 года № 1604 установлен день вступления в должность Мэра Великого Новгорода - 20 сентября 2013 года, установлена дата церемонии торжественного вступления в должность Мэра Великого Новгорода - 24 сентября 2013 года.
В соответствии со статьей 6 Устава муниципального образования - городского округа Великий Новгород (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) Мэр Великого Новгорода - Глава Великого Новгорода - является высшим выборным должностным лицом Великого Новгорода и Главой администрации Великого Новгорода.
В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 34 Устава в исключительной компетенции Думы Великого Новгорода находится принятие решения об удалении Мэра Великого Новгорода в отставку.
21 мая 2015 года (входящий номер 519) в Думу Великого Новгорода поступило письменное обращение "О выдвижении инициативы об удалении Мэра Великого Новгорода Б. в отставку", подписанное 10-ю депутатами Думы Великого Новгорода, о внесении инициативы об удалении Мэра Великого Новгорода Б. в отставку по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ - неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных вышеуказанным федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
В качестве оснований для удаления Мэра в отставку депутатами указаны:
длительное (более 3 месяцев) неисполнение обязанностей по осуществлению отдельных государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, переданных органам местного самоуправления Великого Новгорода областным законом Новгородской области от 24 декабря 2013 года № 431-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городского округа отдельными государственными полномочиями по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";
неисполнение обязанности по решению вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ - "организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов" (в обоснование данного довода в обращении указано, что полигон твердых бытовых отходов, используемый для размещения отходов Великого Новгорода, расположенный в д. Нащи, загружен более своей расчетной вместимости уже в 2012 году, при этом Администрацией Великого Новгорода, несмотря на вступившее в законную силу решение Новгородского районного суда от 12 ноября 2013 года о возложении на Администрацию Великого Новгорода обязанности ввести в эксплуатацию вторую очередь полигона твердых бытовых отходов, не предпринимается надлежащих мер для строительства второй очереди полигона);
неисполнение обязанности по решению вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ - владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа (в обоснование данного довода в обращении указано на отсутствие контроля за использованием и распоряжением муниципальным имуществом - полигоном твердых бытовых отходов, передачу данного полигона в безвозмездное пользование коммерческой организации, неразрешение вопроса о строительстве второй очереди полигона твердых бытовых отходов, отсутствие контроля за управлением муниципальным имуществом - акциями ОАО "ГУК "Великий Новгород", ОАО "Ремстройдор", приведшее, по мнению депутатов, к банкротству указанных организаций и обесцениванию муниципального имущества);
неисполнение обязанности по решению вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (в обоснование данного довода в обращении указано на длительное неисполнение решения Новгородского районного суда от 4 мая 2012 года о возложении на Администрацию Великого Новгорода в срок до 1 июля 2013 года обязанности по разработке единого проекта организации дорожного движения, препятствующее, по мнению депутатов, реализации полноценных мер по обеспечению безопасности дорожного движения, и реализации полномочий по созданию парковок и планированию ремонта дорожного покрытия);
неисполнение обязанности по осуществлению полномочий, предусмотренных Законом Российской Федерации от 14 января 1993 года № 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества", Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в обоснование данного довода в обращении указано, что на конец марта 2015 года 22 воинских захоронения, расположенных на территории Великого Новгорода, являющихся объектами культурного наследия, не имеют Проектов охранных зон, их правовой статус не определен, часть объектов находится в неудовлетворительном состоянии).
К обращению инициативной группой депутатов был приложен проект решения Думы Великого Новгорода "Об удалении Мэра Великого Новгорода Б. в отставку" и пояснительная записка.
21 мая 2015 года Председателем Думы Великого Новгорода принято решение о назначении заседания Совета Думы Великого Новгорода на 21 мая 2015 года на 13 часов.
Судом также установлено, что 21 мая 2015 года состоялось заседание Совета Думы Великого Новгорода, на котором была определена повестка дня (о созыве внеочередного заседания Думы Великого Новгорода по вопросу, внесенному инициативной группой депутатов Думы Великого Новгорода, об удалении Мэра Великого Новгорода в отставку), принято решение о дате и времени проведения внеочередного заседания Думы Великого Новгорода по рассмотрению поступившего обращения и проекта решения (29 мая 2015 года в 10 часов). О заседании Совета Думы Великого Новгорода составлен протокол № 42 от 21 мая 2015 года.
Постановлением председателя Совета Думы Великого Новгорода № 63 от 21 мая 2015 года на основании решения Совета Думы Великого Новгорода от 21 мая 2015 года назначено внеочередное заседание Думы Великого Новгорода на 29 мая 2015 года в 10 часов.
21 мая 2015 года Думой Великого Новгорода в адрес Губернатора Новгородской области направлено уведомление (исходящий номер 499) о выдвижении группой депутатов Великого Новгорода инициативы об удалении Мэра Великого Новгорода Б. в отставку, о назначении внеочередного заседания Думы Великого Новгорода на 29 мая 2015 года, о месте проведения данного заседания (большой зал Администрации Великого Новгорода по адресу: Великий Новгород, ул. Большая Власьевская, д. 4), с предложением представить мнение о поступившей инициативе в срок до 28 мая 2015 года.
В тот же день в адрес Мэра Великого Новгорода через канцелярию Администрации Великого Новгорода Думой Великого Новгорода было направлено уведомление (исходящий номер № 500) о выдвижении инициативы об удалении Мэра Великого Новгорода в отставку, о назначении внеочередного заседания Думы Великого Новгорода на 29 мая 2015 года, о месте проведения данного заседания, с предложением представить объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку, как в письменной форме до заседания, так и в устной форме на заседании. Уведомление зарегистрировано канцелярией Администрации Великого Новгорода 21 мая 2015 года в 13 часов 30 минут за входящим номером 3065.
Судом также установлено, что 22 мая 2015 года в Думу Великого Новгорода поступило письмо Губернатора Новгородской области (исходящий номер ПО-3 5/2602-И от 22 мая 2015 года) о выражении своего согласия по вопросу принятия Думой Великого Новгорода решения об удалении Мэра Великого Новгорода Б. в отставку.
29 мая 2015 года состоялось внеочередное заседание Думы Великого Новгорода с повесткой дня: 1. Об удалении Мэра Великого Новгорода Б. в отставку; 2. Разное. О проведении заседания составлен протокол заседания № 32 от 29 мая 2015 года.
В заседании Думы Великого Новгорода 29 мая 2015 года приняли участие 25 депутатов при установленной численности депутатов 30.
Большинством голосов ("за" - 20, "против" - 4, "воздержались" - 1) депутатами принято решение о проведении открытого голосования по проекту решения об удалении в отставку Мэра Великого Новгорода.
Большинством голосов ("за" - 21, "против" - 3, "воздержались" - 0) депутаты проголосовали за проект решения об удалении в отставку Мэра Великого Новгорода.
Решением Думы Великого Новгорода № 508 от 29 мая 2015 года, принятым на внеочередном заседании Думы Великого Новгорода 29 мая 2015 года, Мэр Великого Новгорода Б. удален в отставку с 29 мая 2015 года по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ: неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Решение Думы Великого Новгорода от 29 мая 2015 года было опубликовано в газете "Новгород" 3 июня 2015 года (спецвыпуск "Официальный Новгород" от 3 июня 2015 года № 25 (45) (1316)).
Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь статьей 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, разъяснениями, изложенными Верховным Судом РФ в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года № 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", исходил из того, что обстоятельствами, имеющими значение для правильного рассмотрения дела, являются:
имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;
соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;
соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.
Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).
Удовлетворяя заявление Б., суд первой инстанции пришел к выводу, что при вынесении оспариваемого решения № 508 от 29 мая 2015 года заинтересованным лицом Думой Великого Новгорода были допущены существенные нарушения порядка и процедуры удаления главы муниципального образования в отставку.
Судебная коллегия данный вывод суда первой инстанции считает правомерным, поскольку он сделан в соответствии с вышеприведенными нормами закона, регулирующего спорные правоотношения, при правильном и полном установлении фактических обстоятельств дела, при оценке представленных доказательств по правилам, установленным статьей 67 ГПК РФ. При этом, как правильно указал суд, Думой Великого Новгорода не представлено относимых и допустимых доказательств, достоверно подтверждающих факт уклонения заявителя от участия в рассмотрении обращения депутатов об удалении его в отставку и создания им препятствий к рассмотрению такого обращения.
Согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 4 октября 2011 года № 1264-О-О "По жалобам граждан Д. и Ш. на нарушение их конституционных прав пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", удаление главы муниципального образования в отставку выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге - и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления. При этом действующее законодательство закрепляет ряд гарантий самостоятельности главы муниципального образования при решении вопроса о его удалении в отставку, а также соблюдения прав и законных интересов населения.
Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2012 года № 114-О-О).
Статья 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ включена в главу 10 "Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением" этого Закона.
Поскольку данной нормой предусмотрена форма ответственности выборного должностного лица, поэтому, как и любая юридическая ответственность, она является законной при наличии установленных законом оснований и при строгом соблюдении процедуры привлечения к такой ответственности.
Судом установлено, что на момент поступления уведомления о выдвижении инициативы об удалении Мэра Великого Новгорода в отставку, о назначении внеочередного заседания Думы Великого Новгорода на 29 мая 2015 года, о месте проведения данного заседания в канцелярию Администрации Великого Новгорода Мэр Великого Новгорода на рабочем месте отсутствовал.
Также судом установлено, что 21 мая 2015 года в 14 часов 35 минут у Губернатора Новгородской области было проведено совещание с повесткой дня "Об информировании о выдвижении депутатами Думы Великого Новгорода инициативы об удалении Мэра Великого Новгорода Б. в отставку", на котором председателем Думы Великого Новгорода Т., депутатом Думы Великого Новгорода Д. и начальником управления по организационной работе аппарата Думы Великого Новгорода И. Б. вручено уведомление о проведении заседания Думы Великого Новгорода, назначенного на 29 мая 2015 года, обращение депутатов Думы Великого Новгорода об удалении Мэра Великого Новгорода в отставку и проект решения об удалении в отставку. Данный факт стороной заявителя не опровергнут.
При таких обстоятельствах судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что заявитель был надлежащим образом уведомлен 21 мая 2015 года о выдвинутой депутатами инициативе об удалении его в отставку, о дате, времени и месте проведения заседания Думы Великого Новгорода, на котором будет рассматриваться данный вопрос, а также ему была предоставлена возможность получить соответствующее уведомление, проект решения и обращение депутатов, а их неполучение явилось результатом его волеизъявления.
Вместе с тем, исследовав в совокупности все обстоятельства дела, подробно изложенные в решении, дав надлежащую оценку представленным доказательствам, суд первой инстанции правомерно посчитал установленным, что в нарушение требований пункта 2 части 13 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, обязывающего представительный орган муниципального образования обеспечить предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку, Думой Великого Новгорода заявителю такая возможность обеспечена не была.
Как установлено судом, на период с 21 по 25 мая и с 29 мая по 5 июня 2015 года Б. был предоставлен ежегодный оплачиваемый отпуск, в период с 26 по 28 мая 2015 года он находился в заграничной командировке, при этом с 25 мая по 29 мая 2015 года фактически пребывал за пределами территории Российской Федерации.
Доводы апелляционных жалоб о том, что указанные выше факты свидетельствуют о намеренном уклонении заявителя от участия в заседании Думы 29 мая 2015 года и злоупотреблении правом обоснованно признаны судом несостоятельными, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела.
Материалами дела подтверждено, что участие заявителя в заграничной командировке в г. Любек Федеративной Республики Германия в качестве руководителя делегации было запланировано и согласовано задолго до поступления в Думу Великого Новгорода обращения депутатов, что подтверждается постановлением Администрации Великого Новгорода № 193 от 21 января 2015 года, которым утвержден План международных обменов Великого Новгорода на 2015 год, распоряжением Администрации Великого Новгорода № 58 рм от 14 мая 2015 года.
Кроме того, судом установлено, и данное обстоятельство не оспаривалось лицами, участвующими в деле, что 27 мая 2015 года Б. направил на электронный адрес Думы Великого Новгорода письмо, в котором просил о переносе заседания Думы Великого Новгорода на более поздний срок, ссылаясь на нахождение в заграничной командировке и последующее пребывание в очередном отпуске вне пределов Великого Новгорода, что свидетельствует о добросовестном использовании им своих прав, предоставленных законом.
Ссылки представителя Думы Великого Новгорода на то, что нахождение заявителя за пределами Великого Новгорода (даже при наличии его заявления о переносе заседания и намерении последнего лично участвовать в заседании Думы 29 мая 2015 года) не препятствовало рассмотрению данного вопроса, а также на невозможность переноса внеочередного заседания Думы, как не предусмотренного Регламентом Думы Великого Новгорода, не могут быть приняты во внимание как несостоятельные и прямо противоречащие закону.
Признавая состоявшееся 29 мая 2015 года решение Думы Великого Новгорода незаконным, суд первой инстанции правильно указал, что, поскольку на период с даты поступления обращения инициативной группы депутатов Думы Великого Новгорода 21 мая 2015 года по 29 мая 2015 года выпадали 2 выходных дня (23 и 24 мая 2015 года), а также три дня заграничной командировки (с 26 по 28 мая 2015 года), оставшийся двухдневный срок, с учетом того, что законом для принятия решения об удалении главы муниципального образования в отставку отводится срок в один месяц, не является достаточным и разумным для надлежащей подготовки заявителя к заседанию 29 мая 2015 года.
Данный вывод суда первой инстанции согласуется с правовой позицией Европейского Суда по правам человека, выраженной им по вопросу о "достаточности времени и возможностей для подготовки своей защиты".
При таких обстоятельствах суд обоснованно признал допущенные Думой Великого Новгорода нарушения существенными, нарушающими права заявителя на предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
Уже только указанные выше существенные нарушения, допущенные Думой Великого Новгорода при рассмотрении вопроса об удалении Б. в отставку, как верно указал суд, являются безусловным основанием к признанию незаконным и отмене решения Думы Великого Новгорода от 29 мая 2015 года № 508.
При таком положении доводы, приведенные в апелляционных жалобах, в том числе о несогласии с выводами суда о нарушении при принятии решения положений Регламента Думы Великого Новгорода, не имеют правового значения, поскольку не могут служить основанием к отмене постановленного судом законного и обоснованного решения.
Таким образом, решение суда соответствует установленным по делу обстоятельствам и требованиям действующего законодательства, которое получило в решении верное толкование. Не допущено судом при рассмотрении дела и существенных нарушений норм процессуального права, которые могли бы повлечь вынесение незаконного решения.
Судебная коллегия оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционных жалоб не установила.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 327 - 330 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
решение Новгородского районного суда Новгородской области от 23 июня 2015 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы Великого Новгорода и Администрации Великого Новгорода - без удовлетворения.
Председательствующий
ЕСАКОВА С.В.
Судьи
АЛЕЩЕНКОВА И.А.
КОТОВА М.А.
------------------------------------------------------------------